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旅行社质量保证金制度的改革完善——旅行社条例解读

2017-04-03

作者:段国强 王晓冬

  目前,国家旅游局依照《旅行社条例》的规定,公布了旅行社质量保证金存储指定银行,此前,国家旅游局还制定公布了《旅行社质量保证金存取管理办法》,标志着新条例对旅行社质量保证金制度的改革调整进入了实质性的贯彻落实阶段。

  为了保护旅游者的合法权益,提高旅游服务水平,上个世纪九十年代初,借鉴一些国家和地区的经验,我国建立了旅行社质量保证金制度。1995年1月国家旅游局发布了《旅行社质量保证金暂行规定》和《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》。1996年国务院颁布的《旅行社管理条例》,以法规形式将旅行社质量保证金制度予以确立,奠定了旅行社质量保证金的法规基础。随后,国家旅游局又陆续制定了《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》、《旅行社质量保证金赔偿试行标准》,并会同财政部制定了保证金财务管理等规范。一系列相互配套的法规、规章、规范,使旅行社质量保证金制度逐步健全,其主要内容包括:交纳保证金是旅行社设立的必要条件,规定了明确的数额和用途,由旅游行政管理部门收取、管理,并可以提取一定数额的管理费。多年来的实践证明,保证金制度在维护旅游者合法权益、提高旅游服务质量等方面发挥了积极作用。据不完全统计,自1993年至2007年,全国各级旅游质监执法机构累计受理旅行社质量保证金案件66万多件,理赔金额6600多万元。

  随着旅游业的发展,保证金制度需要进行调整和完善,目标是在切实发挥其功能作用的前提下,降低制度成本。因此,新条例对保证金制度作了重大调整,其中就包括保证金由原来交与旅游行政管理部门管理改为存入指定银行。国家旅游局制定的《旅行社质量保证金存取管理办法》规定,旅行社须在国家旅游局指定的范围内,选择一家银行(含其银行分支机构)存储保证金。《办法》对支取保证金的范围和方式做出了明确规定。旅行社因解散或破产清算、业务变更或撤减分社减交、三年内未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚而降低保证金数额50%等原因,需要支取保证金时,须向许可的旅游行政管理部门提出,许可的旅游行政管理部门审核出具《旅行社质量保证金取款通知书》。银行根据《旅行社质量保证金取款通知书》,将相应数额的保证金退还给旅行社。只有发生《旅行社条例》第十五条规定的情形:“旅行社违反旅游合同约定,侵害旅游者合法权益,经旅游行政管理部门查证属实的”和“旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者予交旅游费用损失的”,旅游行政管理部门可以使用旅行社的质量保证金;发生第十六条规定的情形:“人民法院判决、裁定及其他生效法律文书认定旅行社损害旅游者合法权益,旅行社拒绝或者无力赔偿的,人民法院可以从旅行社的质量保证金账户上划拨赔偿款。”银行才可依据《旅行社质量保证金存取管理办法》的规定,动用旅行社的保证金,除此之外,任何人和组织不得动用旅行社质量保证金,如果发生非《旅行社条例》第十五、十六条规定的情形而出现保证金减少,银行应承担补足责任。

  国家旅游局《关于旅行社质量保证金存储指定银行申请事项的通告》发布后,在银行界引起广泛关注,中国银行等11家银行在规定时间内,书面作出申请,承诺愿意遵守有关规定、承担旅行社质量保证金存储业务。指定银行主要考虑,如果对申请银行进行筛选,旅行社质量保证金存储相对集中,有利于旅游行政管理部门的监管,但是会造成旅行社存储保证金不够便利。经过对申请的各家银行考察,11家银行均为较大的国有或民营银行,服务网点可以覆盖全国,各家银行有能力提供多元化的服务,有利于形成竞争机制,旅行社选择存储银行有更多的自主权。

  目前,新的旅行社质量保证金制度刚刚实施启动,还需要在实践中不断的验证和改进。国家旅游局在今后的工作中将密切跟踪各级旅游行政管理部门和指定的银行、旅行社开展旅行社质量保证金存储工作情况,并依照《中华人民共和国政府信息公开条例》,将保证金存储情况每半年向社会通报一次。

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